In verband met de dreiging van besmetting met het Coronavirus nam de regering op 12 maart 2020 een aantal ingrijpende maatregelen. Zo werden onder meer bijeenkomsten met meer dan 100 personen afgelast en musea, theaters, concertzalen e.d. gesloten. De scholen bleven vooralsnog open. In het kamerdebat dat diezelfde dag werd gehouden kreeg de regering in het algemeen brede steun voor haar maatregelen. Dat gold echter niet voor het besluit om de scholen open te houden. Wilders diende naar aanleiding daarvan twee moties in: de een met de oproep om de scholen in ieder geval tot 31 maart te sluiten en de ander om, als de eerste motie zou worden verworpen, aan ouders toe te staan hun kinderen tot 31 maart niet naar school te sturen zonder daarvoor een boete krijgen op grond van de leerplichtwet. De eerste motie werd verworpen, maar de alternatieve motie werd met slechts één tegenstem aangenomen. Tijdens datzelfde kamerdebat dienden de kamerleden Baudet, Krol en Kuzu nog een andere motie in. Daarin werd de regeling gevraagd om de handhaving van de leerplicht tot nader order op te schorten totdat het coronavirus onder controle is. Deze motie kreeg alleen de steun van de PVV en enkele snipperfracties.
Boetes
De wel aangenomen motie van Wilders kan overigens gemakkelijk tot een onjuiste conclusie leiden. Zij wekt de suggestie dat het de regering is die kan bepalen of een ouder bij overtreding van de leerplichtwet een boete krijgt of niet. Die bevoegdheid heeft alleen de strafrechter en in het voortraject van een strafproces tot op zekere hoogte ook het Openbaar Ministerie. Zo kan het College van procureurs-generaal bijvoorbeeld transactieregels voor de Officier van Justitie opstellen als een leerplichtambtenaar proces-verbaal van een overtreding van de leerplichtwet heeft opgemaakt. Ter uitvoering van de door de kamermeerderheid ondersteunde motie van Wilders kunnen de verantwoordelijke ministers dus niet zeggen dat er geen boetes worden opgelegd, want dan zouden ze op de stoel van de rechter of het onafhankelijke OM gaan zitten.
De teneur van de motie is wel duidelijk: het recht op onderwijs en de daarmee verband houdende leerplicht zijn tijdelijk ondergeschikt aan de volksgezondheid. Ouders mogen tijdelijk niet gedwongen worden hun kinderen naar school te sturen omdat daarmee het risico ontstaat dat hun kinderen besmet raken of dat hun kinderen de besmetting op hun ouders of andere huisgenoten overdragen.
Scholen dicht
Intussen weten we dat het voornemen van de regering om de scholen open te houden vier dagen later, op 16 maart, alsnog is gesneuveld. Vanaf die datum kwamen scholen, ouders, leerlingen en - waar het de leerplicht betreft - handhavers op onbekend terrein terecht. Het was immers niet eerder vertoond dat, als het ware met één pennenstreek, het gehele onderwijs werd stilgelegd.
Wat nu? Ondanks de onduidelijkheid over de toekomst van het onderwijs leek er in ieder geval wel duidelijkheid te bestaan over de consequenties in relatie tot de leerplicht. Dit laatste niet zozeer door royale steun voor de alternatieve motie van Wilders. Die motie had immers betrekking op het niet naleven van de schoolbezoekplicht zolang de scholen tijdens de Coronadreiging open zouden blijven. Dus niet op de situatie die zou ontstaan als de scholen gesloten werden. De duidelijkheid over de consequentie van de sluiting voor de leerplicht leek te komen van de leerplichtwet zelf. Volgens die wet hebben ouders en leerlingen vanaf 12 jaar de verplichting de school waarop zij staan ingeschreven geregeld te bezoeken. Van de verplichting zijn ze echter in bepaalde situaties vrijgesteld. Dat is onder meer het geval als de school gesloten is en het onderwijs geschorst en als het bezoeken van de school bij of op grond van algemeen verbindende voorschriften verboden is. In de genoemde situaties geldt de vrijstelling van de schoolbezoekplicht bovendien van rechtswege, dat wil zeggen dat degene die zich daarop beroept verder niets hoeft te doen. Klaarblijkelijk had de wetgever in 1899 toen deze bepalingen werden geredigeerd op voorhand al rekening gehouden met de mogelijkheid dat er ooit situaties zouden kunnen ontstaan als nu met het Coronavirus.
Zonder op zoek te hoeven gaan naar de juiste juridische grondslag van het regeringsbesluit tot sluiting van de scholen lijkt het toch zonneklaar dat met de afgekondigde maatregelen de genoemde vrijstellingsgronden van de leerplichtwet van toepassing zijn. Op 16 maart werd immers de sluiting van de scholen afgekondigd en werd het bezoeken van de scholen verboden.
Of toch niet?
Al uit de brief van 15 maart 2020 waarin de regering de Coronamaatregelen voor het onderwijs aankondigde blijkt dat het met die sluiting en met de schorsing van het onderwijs genuanceerder ligt. De scholen zijn op 16 maart niet volledig dicht gegaan en het onderwijs werd niet volledig geschorst. Ook het verbod om de school te bezoeken blijkt niet algemeen verbindend. Scholen blijven volgens de genomen maatregelen namelijk opvang bieden voor kinderen van ouders met cruciale beroepen. Dat zijn beroepen die niet thuis beoefend kunnen worden, zoals zorg, politie, openbaar vervoer, brandweer en eveneens onderwijs. Daarnaast moeten scholen aan de slag om onderwijs op afstand te organiseren voor kinderen die thuis zitten. Niet-zieke leraren moeten dus gewoon hun werk blijven doen. Van schorsing van het onderwijs is, zo lijkt het, dus evenmin sprake.
Vanaf 11 mei zal voor de speciale scholen voor basisonderwijs en voor de scholen voor speciaal onderwijs de uitzonderingssituatie worden opgeheven. Die leerlingen moeten dan weer normaal naar school en voor hen en hun ouders geldt dan weer de normale schoolbezoekplicht en voor de schoolleiding de plicht om verzuim van 16 uur in een periode van vier weken in het verzuimregister te melden. Voor de leerlingen van de (gewone) basisscholen geldt dat vanaf die datum voor de helft van de schooltijd eveneens. Voor de andere helft van de schooltijd blijft de hybride situatie (schoolbezoek deels verboden en school niet voor iedereen dicht) gewoon bestaan. Het zijn de scholen zelf die bepalen hoe het voor de helft van de schooltijd naar school gaan er in de praktijk uit zal zien. Voor het moeten melden van ongeoorloofd verzuim in het verzuimregister maakt dat niet uit. Volgens de leerplichtwet is namelijk van ongeoorloofd verzuim sprake als de leerling zonder geldige reden een les- of praktijktijd heeft verzuimd en daarbij gaat het uiteraard om de voor de betrokken leerlingen geldende les- of praktijktijd. Verderop zal worden uitgelegd dat het volgens de huidige jurisprudentie steeds gaat om les- of praktijktijd in de accommodatie van de school of praktijklocatie en niet om lestijd thuis tijdens het afstandsonderwijs.
Verlof wegens ziekte en wegens gewichtige omstandigheden?
De situatie die voor het primair onderwijs vanaf de (gedeeltelijke) heropening gaat gelden is goed vergelijkbaar is met die waarop de eerder genoemde alternatieve motie van Wilders betrekking had. Dat is de situatie waarin ouders uit angst voor besmetting hun kinderen thuis houden en waarvan de kamermeerderheid als haar mening te kennen heeft gegeven dat die niet tot sancties mag leiden. Genoemde motie had betrekking op de periode van 12 tot 16 maart 2020, maar verondersteld mag worden dat als de mening van de kamerleden opnieuw zou worden gepeild voor de periode van na 11 mei dat er dan opnieuw een meerderheid zal zijn voor het onbestraft laten van verzuimovertredingen.
Overigens verandert de door de kamerleden tot uitdrukking gebrachte wens om coulance te betrachten maar betrekkelijk weinig aan de praktijk die zonder die coulance bij de reguliere toepassing van de leerplichtwet zou kunnen ontstaan. Twee andere nog niet eerder genoemde gronden voor vrijstelling van de schoolbezoekplicht zijn namelijk de omstandigheid waarin de leerling wegens ziekte verhinderd is de school te bezoeken en de omstandigheid waarin de leerling door (andere) gewichtige omstandigheden verhinderd is de school te bezoeken. Anders dan bij schoolsluiting en bezoekverbod werken deze gronden voor vrijstelling van de schoolbezoekplicht niet automatisch. Verlof wegens ziekte is alleen geldig als de reden van de afwezigheid wegens ziekte binnen twee dagen na het ontstaan van de verhindering bij de directeur van de school is gemeld. Volgens de gegeven Coronarichtlijnen is een lichte verkoudheid, hoesten en niezen al een reden om niet naar school te gaan en dus een grond voor vrijstelling van de schoolbezoekplicht wegens ziekte onder de voorwaarde dat dit bij de directeur wordt gemeld.
Over de als ‘(andere) gewichtige omstandigheden’ aangeduide vrijstellingsgrond is in de jurisprudentie veel te doen geweest. Het zou moeten gaan om een ‘externe, veelal buiten de wil van de leerling of zijn ouders gelegen omstandigheid, zoals ernstige ziekte van een familielid. In dat licht bezien is de vaststelling van Covid-19 bij een huisgenoot van een leerling zeker een gewichtige omstandigheid. In datzelfde perspectief is goed verdedigbaar dat symptomen bij gezinsleden van leerling die duiden op een mogelijke besmetting met het Coronavirus of zelfs de aanwezigheid van een familielid in de risicogroep al voldoende reden kunnen zijn om op die grond een beroep te doen op verlof wegens (andere) gewichtige omstandigheden. Bij deze vrijstellingsgrond is het zo dat die alleen geldig als de directeur of, bij een verlof dat 10 schooldagen te boven gaat, de leerplichtambtenaar, desgevraagd, dat verlof heeft goedgekeurd. De oproep om in het kader van de bestaande pandemie coulance te betrachten bij de toepassing van de leerplichtwet houdt dan voor schooldirecteuren en, waar nodig, leerplichtambtenaren het verzoek in om op verlofaanvragen wegens (andere) gewichtige omstandigheden welwillend te beschikken. De Inspectie van het onderwijs is in zoverre hierbij betrokken dat zij bij de controle of schooldirecteuren zich houden aan de regels inzake het verlenen van verlof wegens gewichtige omstandigheden eenzelfde coulance in acht neemt.
Onderwijs op afstand en thuisonderwijs
In het perspectief van de leerplicht waren tot aan het moment van sluiting van de scholen begrippen als ‘afstandsonderwijs’ en ‘thuisonderwijs’ nogal beladen. Met thuis- of huisonderwijs kan immers sinds de komst van de huidige leerplichtwet in 1969 niet meer aan de verplichtingen uit die wet worden voldaan. Wie zijn kinderen niet naar school stuurt en zelf thuisonderwijs geeft of voor hen afstandsonderwijs organiseert zonder van de verplichtingen uit de leerplichtwet te zijn vrijgesteld is in overtreding. Dat er nu onder de Coronamaatregelen toch vanaf officiële zijde wordt aangestuurd op onderwijs thuis en op afstandsonderwijs is ongekend. Dat laatste niet in het minst omdat er bovendien wordt aangestuurd op zorg voor kinderen die wegens het ontbreken van een laptop of internet geen afstandsonderwijs kunnen volgen. Die zorg is er ook voor kinderen voor wie thuis geen veilige basis is voor het ontvangen van onderwijs of voor kinderen die er niet op kunnen rekenen dat hun ouders hun met het schoolwerk thuis kunnen helpen.
Tegen de achtergrond van die plotselinge omslag verschijnen er nu in de landelijke pers rapportages over leerplichtambtenaren die langs gaan bij leerlingen met wie de school in het kader van het door hen georganiseerde afstandsonderwijs geen contact kan krijgen. In die rol treedt de leerplichtambtenaar echter niet op als handhaver van de leerplichtwet, maar als uitvoerder van een andere in de leerplichtwet aan hem gegeven opdracht. Volgens die opdracht moet de leerplichtambtenaar samenwerken met andere diensten en instellingen die werkzaam zijn op het terrein van jeugdzorg, maatschappelijk welzijn en veiligheid.
De Coronamaatregelen laten al met al zien dat het spreekwoord “Nood breekt wet” inderdaad waar is. Naar de bedoeling van de wetgever en volgens in hoger beroep ontstane jurisprudentie heeft de door de leerplichtwet gevorderde schoolbezoekplicht uitsluitend betrekking op het feitelijk en fysiek bezoeken van scholen. De vraag naar het geoorloofd zijn van afstandsonderwijs kwam in de rechtspraak voor het eerst in 2008 aan de orde. Toen oordeelde de kantonrechter nog dat het er niet toe doet of schoolbezoek virtueel dan wel fysiek plaatsvindt en plaatsvindt onder supervisie van docenten door middel van moderne communicatiemiddelen. De hogerberoepsrechter die tot het tegengestelde oordeel kwam overwoog bovendien dat het toestaan van afstandsonderwijs niet goed te rijmen valt met het in 1969 welbewust uit de leerplichtwet schrappen van de mogelijkheid van het (t)huisonderwijs. In de tegenstelling tussen afstandsonderwijs, c.q. thuisonderwijs enerzijds en schoolonderwijs anderzijds speelt vooral het sociale contact met leeftijdsgenoten een belangrijke rol. De kamermeerderheid die in 1969 besliste over het schrappen van het (t)huisonderwijs stelde dat juist die sociale dimensie de meerwaarde vormde van het schoolonderwijs boven het thuisonderwijs. Inmiddels is daar de burgerschapsopdracht van het onderwijs bij gekomen. Het onderwijs dient volgens de huidige wettelijk voorschriften mede gericht te zijn op het bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie en het moet er op gericht zijn dat leerlingen kennis hebben van en kennismaken met verschillende achtergronden en culturen van leeftijdsgenoten.
De nu uit nood geboren aandacht voor het geven van onderwijs thuis en voor het afstandsonderwijs brengen voor de tijd na de crises als de scholen weer volledig open zijn wellicht veranderingen in de opvattingen over deze van het reguliere schoolonderwijs afwijkende vormen van onderwijs en kennisoverdracht. De regering roept haar burgers nu op zich voor te bereiden op het nieuwe normaal en op de anderhalvemetermaatschappij. Daar hoort waarschijnlijk ook de nieuwe schoolwerkelijkheid bij met meer ruimte voor onderwijs in de thuissituatie en meer mogelijkheden voor afstandsonderwijs. Tegelijkertijd vraagt dat om een herbezinning van de wijze waarop de leerplicht in de vorm van uitsluitend en exclusief schoolonderwijs, dat wil zeggen onderwijs in schoolgebouwen, thans is ingericht. Misschien moet in dat verband wel de interpretatie van het begrip “schooltijd” in die zin worden aangepast dat daaronder ook begrepen gaat worden de tijd waarop de leerling thuis het volgens het voor hem geldende rooster het door de school georganiseerde afstandsonderwijs behoort te volgen en in contact moet zijn met zijn leraar.
Wie weet gaat de toekomst ons dat nog brengen.
Auteur: Theo Storimans
Redactie Leerplicht: https://schoolmanagementtotaal.sdu.nl/thema/leerplicht-rmc
Website: https://schoolmanagementtotaal.sdu.nl/