Auteur: Anderson Elffers Felix
In aansluiting op het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (2021) naar het funderend onderwijs heeft bureau AEF onderzoek uitgevoerd. De aanleiding, aldus de aanbiedingsbrief van het Ministerie van OCW, ‘dat sprake is van het ontbreken van een integraal beeld van landelijke wettelijke eisen en beleidsdoelstellingen, waardoor er in het IBO werd gesteld dat het voor scholen en gemeenten vaak niet duidelijk is waar een schoolgebouw aan moet voldoen.’
AEF omschrijft in hoofdstuk 1 de oorzaken van het gebrek aan een integraal beeld van de eisen aan onderwijshuisvesting. Ten eerste zijn de eisen versnipperd over verschillende wetten, regelingen en akkoorden. Ten tweede is niet altijd helder wat de status van een eis is: is deze verplicht, sterk aangeraden of wenselijk? Zo zijn er naast de wettelijke eisen ook beleidsdoestellingen, kwaliteitskaders en normen (zoals het Kwaliteitskader Onderwijshuisvesting van Kenniscentrum Ruimte-OK) en maatschappelijke
verwachtingen. Ten derde verschillen de eisen soms voor onderwijssector (PO/VO/GO) of type gebouw (bestaande bouw, renovatie, nieuwbouw).
Kaders op Hoofdlijnen – Niet alles is een juridisch wettelijke verplichting.
In het hoofdstuk ‘Kaders op hoofdlijnen’ benoemt AEF de partijen die verantwoordelijk zijn voor de onderwijshuisvesting. AEF benoemt achtereenvolgens, De Rijksoverheid, De gemeenten en De Schoolbesturen. Onder De Rijksoverheid schrijft AEF; draagt de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit en toegankelijkheid van het funderend onderwijs in het algemeen. De Rijksoverheid is stelselverantwoordelijk en bekostigt onderwijshuisvesting vanuit het gemeentefonds. Deze laatste toevoeging wordt nog wel eens over het hoofd gezien.
Forse opgave in de komende jaren
AEF geeft aan dat de drie stelselverantwoordelijke partijen momenteel een grote opgave voor onderwijshuisvesting hebben. De kwaliteit van de onderwijsportefeuille wordt alom als onvoldoende beoordeeld. Verbetering is niet eenvoudig . Eén van deze redenen is dat gebouwd moet worden met krappe budgetten. Uitgangspunt bij de bekostiging van schoolbesturen en gemeenten voor onderwijshuisvesting is het ambitieniveau ‘sober en doelmatig’. De afgelopen jaren zijn bouwkosten bovendien sterk gestegen.
AEF constateert dat de ervaren krapte tot gevolg heeft dat schoolbesturen en gemeenten vaak op zoek gaan naar de minimumeisen en alleen de onderdelen willen bekostigen waar zij wettelijke verantwoordelijkheid voor dragen.
Wetsvoorstel voor stelselaanpassingen rond onderwijshuisvesting
Hier worden de drie punten benoemd, die in de verwachte wetgeving worden opgenomen zoals een verplicht IHP (gemeenten) en MJOP (schoolbesturen)/ renovatie wordt een voorziening in de huisvesting/ het investeringsverbod in het Primair onderwijs wordt opgeheven. Meest in het oog springende punt is dat een vierde punt over een zorgplicht voor binnenklimaat voor scholen niet wordt opgenomen in de uiteindelijke wettekst.
AEF stelt vijf onderzoeksvragen over de eisen aan onderwijshuisvesting
In opdracht van het ministerie van OCW heeft AEF een integraal beeld gemaakt van de landelijke wettelijke eisen en beleidsdoelstellingen aan onderwijshuisvesting, waarbij zij tevens zijn gevraagd om eventuele tegenstrijdigheden in kaart te brengen. Daarbij is AEF ook gevraagd aanbevelingen te doen ten aanzien van de overzichtelijkheid en eenduidigheid van desbetreffende eisen en beleidsdoelstellingen. Voor het onderzoek zijn de volgende vijf onderzoeksvragen opgesteld:
Welke landelijke wettelijke eisen worden er gesteld aan onderwijshuisvesting?
Welke landelijke beleidsdoelstellingen in het onderwijs met impact op onderwijshuisvesting?
Zijn er sinds 1997 ontwikkeld en welke aanpassingen in deze beleidsdoelstellingen zijn hierin opgenomen?Welke landelijke beleidsdoelstellingen en wettelijke eisen met effect op onderwijshuisvesting?
Zijn momenteel in ontwikkeling of worden verwacht?In hoeverre en op welke wijze is er sprake van samenhang en overlap tussen de geïdentificeerde eisen en doelstellingen?
In hoeverre is er sprake van tegenstrijdigheden in de geïdentificeerde eisen en doelstellingen?
Bij haar onderzoek plaatsen AEF de wettelijke eisen en beleidsdoelstellingen op de thema’s; Inclusief onderwijs/ IKC en MFA’s en Caraibisch Nederland buiten de onderzoeksscope.
De Rapportage
AEF behandelen zowel wet- en regelgeving, beleidsdoelstellingen als richtlijnen en normen. Zoals eerder vermeld benoemen zij helder de prioritering of voorrang van de verschillende regels.
Wetgeving (Europees- en landelijk) kent een verplichtend karakter;
Beleidsdoelstellingen, richtlijnen en normen bevatten eisen voor de onderwijshuisvesting die sterk aangeraden en/of wenselijk zijn, maar niet verplicht.
(bijv klimaatadaptief bouwen, dat nog een juridische basis ontbeert op dit moment.
Ook het Kwaliteitskader Onderwijshuisvesting en verschillende NEN-normen zijn hiervan voorbeelden. Zij hebben wel effect en of raken aan maatschappelijke verwachtingen en hebben zo invloed op de eisen die uiteindelijk worden gesteld/gevraagd, hoewel ze daarmee nog niet verplicht zijn.
De rapportage bouwt en beschrijft de eisen langs vier functionaliteiten van een schoolgebouw:
Duurzaam (met name eisen m.b.t. energie- en milieuprestaties)
Bruikbaar (met name eisen m.b.t. ruimten, locatie en toegankelijkheid)
Gezond (met name eisen m.b.t. lucht, geluid, licht en temperatuur)
Veilig (met name eisen m.b.t. fysieke veiligheid).
De inhoud van hoofdstuk 3 bevat een uitstekend overzicht van alle relevante regels (wetgeving) evenals beleidsdoelstellingen, richtlijnen en normen. Ook wordt er bij relevante regels aangegeven wie verantwoordelijk is om deze te realiseren. De rapportage kan prima worden gebruikt als naslagwerk om bij nieuwbouw en uitbreidingen te gebruiken als naslagwerk voor geldende regelingen en de keuze welke toe te passen. De Leeswijzer van Hoofdstuk 3 en hoofdstuk 3 is niet samen te vatten maar dient zelf te worden gelezen.
De rapportage van AEF onderkent veel overlap en slechts één tegenstrijdigheid in de wettelijk verplichte regelgeving. Daarnaast is er in een aantal gevallen sprake van (indirect) verplichtende maatregelen zoals o.a. uit de Omgevingswet:
Er is één duidelijke tegenstrijdigheid gevonden. Vloeren in schoolgebouwen. Het Arbeidsomstandighedenbesluit schrijft voor dat vloeren zoveel mogelijk ‘stroef’ moeten zijn. De hygiënerichtlijn van het RIVM stelt dat vloeren van een glad materiaal gemaakt moeten worden.
Het Activiteitenbesluit milieubeheer (wordt Bbl en Bal) verplicht bedrijven en instellingen om energiebesparende maatregelen te treffen met een terugverdientijd van 5 jaar of minder.
Doelstellingen uit de klimaatwet leggen indirecte verplichting op aan de onderwijs-huisvesting. Zo geldt op basis van de klimaatwet dat de schoolgebouwen voor 2050 in principe energieneutraal moeten zijn – een verregaandere eis dan BENG en een eis die aanvullend geldt voor bestaande bouw eisen.
Renovatiestandaard is een vrijwillige richtlijn voor de energieprestatie van utiliteitsgebouwen. Op dit moment kent deze nog geen wettelijke verankering. Na 2030 wordt er een verplichte eindnorm bepaald waaraan de energieprestaties van alle gebouwen moeten voldoen in 2050.
Er is veel overlap in de wet –en regelgeving voor gezondheid, maar er zijn geen expliciete tegenstrijdigheden. Dit zijn eisen aan de luchtkwaliteit, het licht, het geluid en de temperatuur in het schoolgebouw. Op deze thema’s stellen zowel het Besluit bouwwerken leefomgeving als het Arbeidsomstandighedenbesluit eisen. Wel worden de eisen op een andere manier uitgewerkt. Het grootste deel van de wet- en regelgeving betreft minimumeisen, deze zijn strenger voor nieuwbouw dan bestaande bouw
Weinig wetten stellen specifieke eisen aan onderwijshuisvesting. Waar dit wel het geval is, gaat het om specifieke onderdelen, zoals de veiligheid van speeltoestellen en zorgplicht voor de toegankelijkheid van het gebouw voor iedere leerling.
In het onderzoek hebben we slechts één concrete beleidsdoelstelling gevonden die eisen aan onderwijshuisvesting bevat. Deze beleidsdoelstelling stelt het gebruik van een landelijke maatlat voor een groene, klimaatadaptieve gebouwde omgeving voor.
Algemene Conclusie(s)
De eisen verschillen nauwelijks per sector en zijn hoger voor nieuwbouw dan voor renovatie.
De meeste eisen voor onderwijshuisvesting zijn verplichte minimumeisen. Dit is een gevolg van eisen die voortvloeien uit algemene wetgeving. De eisen voor nieuwbouw zijn veel hoger dan voor bestaande bouw en renovatie. Omdat een gebouw in de meeste gevallen alleen hoeft te voldoen aan de wetgeving die gold ten tijde van de bouw leidt dit ertoe dat oude schoolgebouwen wel voldoen aan de wettelijk eisen. Omdat die eisen echter een stuk lager zijn dan tegenwoordig kan het zijn dat oude schoolgebouwen niet voldoen aan de huidige verwachtingen die aan een schoolgebouw worden gesteld.
Er zijn weinig tegenstrijdigheden tussen eisen; wel is er soms twijfel of aan eisen voldaan is
Wel kan er twijfel bestaan bij schoolbesturen en/of gemeenten of zij voldoen aan de eisen. Dit speelt met name bij wetten met doelvoorschriften28 of een zorgplicht. Wanneer aan een doelvoorschrift of zorgplicht is voldaan, is hierbij niet altijd helder. Normen en richtlijnen kunnen dit verduidelijken, maar hierbij ontstaat dan de vraag wat de status van deze normen is (verplicht, aangeraden, of wenselijk).
Advies van AEF
Het ministerie van OCW heeft AEF gevraagd te adviseren hoe eisen eenduidiger en helderder
opgesteld kunnen worden. Op basis van het onderzoek concluderen we dat:
de eisen aan onderwijshuisvesting eenduidig en helder zijn. De bron van de onduidelijkheid in het veld kent een andere oorzaak. Verdere stappen in het verduidelijken van de eisen zullen weinig extra meerwaarde hebben.
Daarom adviseren we om een andere mogelijkheid te verkennen om duidelijkheid te scheppen. Overweeg eisen te stellen die een (hoger) basisniveau van onderwijshuisvesting garanderen
Uit het onderzoek blijkt dat er geen eenduidig basisniveau voor onderwijshuisvesting geldt. Het basisniveau verschilt op basis van het bouwjaar van een schoolgebouw. Hierdoor kan een groot verschil ontstaan tussen de kwaliteit van de onderwijshuisvesting en tussen verwachtingen over deze kwaliteit van de onderwijshuisvesting.
Een mogelijke oplossing is dat de Rijksoverheid meer regie neemt over de basiskwaliteit van onderwijshuisvesting door hier aanvullende wet- en regelgeving op te stellen. Dit doet meer recht aan het maatschappelijke belang van onderwijshuisvesting. Tegelijkertijd is dit een ingrijpende oplossing. Zo moet veel wet- en regelgeving ontwikkeld worden, waarbij ook het basisniveau moet worden vastgesteld. Bovendien zal een deel van de onderwijshuisvesting dan niet meer voldoen aan de huidige wet- en regelgeving.
Reactie en Beoordeling van het afgegeven advies.
Hoe kan het advies van AEF worden beoordeeld?
Dit kan o.a. door te kijken of het nieuw of revolutionair is dat er voor bestaande gebouwen nieuwe eisen worden gesteld, die tot aanpassing van de gebouwen dwingen ?
De eis van aanpassing van bestaande gebouwen op zichzelf is niet nieuw.
O.a. de klimaatwetgeving dingt via de verplichte energiebesparing uiteindelijk indirect of direct tot aanpassing van bestaande gebouwen.
Ook de verplichting om een energielabel van minimaal C te hebben als eis voor de verhuur van kantoorpanden (utiliteitsbouw) is een eis die verplicht tot aanpassing van bestaande gebouwen;
Ook de arbocatalogus kan (indirect) tot aanpassingen van bestaande gebouwen dwingen.
De Arbocatalogus stelt eisen aan de veiligheid van de werkomgeving van werknemers en is een uitwerking van de arbeidsomstandighedenwet voor het VO. Geen wet maar wel een verplichtend karakter via de CAO VO. Dit betekent dat het als uitgangspunt wordt genomen door de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) bij inspecties van scholen. Afwijkingen mogen, maar dan moet door de school worden aangetoond dat de afwijkende werkwijze even veilig en gezond is als de Arbocatalogus. De NLA heeft de mogelijkheid om zowel waarschuwingen als boetes te geven en in het ergste geval een school te sluiten.
Is een wettelijke eis van aanpassing van bestaande gebouwen erg ?
Ook dit is niet erg. Op dit moment is met name bij bestaande bouw van onderwijsgebouwen sprake van het uitéénlopen van de wettelijke eisen en de maatschappelijke verwachtingen die aan (bestaande) onderwijsgebouwen worden gesteld. Dit leidt, zoals Corona duidelijk heeft aangetoond te zijner tijd altijd tot fricties en/of knelpunten.
Dit hangt direct samen met hetgeen AEF eveneens constateert c.q. benoemt:
‘Uitgangspunt bij de bekostiging van schoolbesturen en gemeenten voor onderwijshuisvesting is het ambitieniveau ‘sober en doelmatig’. De afgelopen jaren zijn bouwkosten bovendien sterk gestegen. AEF constateert dat de ervaren krapte tot gevolg heeft dat schoolbesturen en gemeenten vaak op zoek gaan naar de minimumeisen waar zij aan moeten voldoen bij onderwijshuisvesting en alleen de onderdelen willen bekostigen waar zij wettelijke verantwoordelijkheid voor dragen’.
Van oorsprong is onderwijshuisvesting een zogeheten Bekostigingsstelsel. Het woord ‘bekostigingsstelsel’ zegt het al. In een bekostigingsstelsel vindt er bekostiging plaats om iets (een voorziening) te realiseren dat aan bepaalde eisen moet voldoen. Niet meer/niet minder.
De bekostiging van de onderwijshuisvesting en dan met name de omvang ervan is derhalve de politieke vertaling van de verantwoordelijkheid die de rijksoverheid voor dit dossier wenst te nemen.
In aansluiting op deze bekostigingsverantwoordelijkheid kan de meest recente herijking van het Gemeentefonds worden gewezen en dit stemt niet hoopvol. De bekostigingscomponent in het gemeentefonds ‘leerlingen Voortgezet onderwijs’ is in 2023 met 25% verlaagd. Waar tegelijkertijd een aanzienlijke, meer dan trendmatige en meer dan de inflatoire stijging van de (bouw)kosten tegenover staat. Ook het schrappen van de, oorspronkelijk in de te aankomende wetswijziging op te nemen, zorgplicht voor het binnenklimaat voor schoolbesturen stemt is in die zin niet hoopvol.