Actuele stand van de Vereenvoudiging bekostiging VO

05 december 2019

Huidige bekostiging

De huidige bekostiging van het voortgezet onderwijs is ingewikkeld, ondoorzichtig en onvoorspelbaar. Het is een complex stelsel van verschillende ratio’s, normeringen en verschillende bedragen. Ook bevat de huidige bekostiging onbedoeld sturende prikkels. De ene school kan, afhankelijk van het totale onderwijsaanbod op die school, voor dezelfde type leerling een ander bekostigingsbedrag krijgen dan de andere school, terwijl er geen sprake is van kostenverschillen. Dat is lastig uit te leggen.

De Algemene Rekenkamer constateerde in 2014 dat de huidige bekostiging van het voortgezet onderwijs niet aansluit bij de praktijk van scholen, onterecht normstellend overkomt en complex is. De Algemene Rekenkamer heeft dan ook geadviseerd een eenvoudiger bekostigingssystematiek voor het voortgezet onderwijs in te voeren.

Daarom hebben het Ministerie van OCW en de VO-raad in het Sectorakkoord VO 2014-2017 en de actualisatie hiervan afgesproken om de bekostiging van het voortgezet onderwijs te vereenvoudigen. In het in 2018 verschenen advies “Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden” heeft de Onderwijsraad haar steun hiervoor uitgesproken. Begin oktober heeft de Algemene Rekenkamer de urgentie van een vereenvoudigd bekostigingsmodel voor het voortgezet onderwijs opnieuw onderstreept.

Het doel van de vereenvoudiging van de bekostiging van het voortgezet onderwijs is om schoolbesturen en schoolleiders in staat te stellen aan de hand van een transparant en minder beleidsmatig sturend bekostigingssysteem onderwijsinhoudelijke keuzes te maken die kwalitatief goed onderwijs faciliteren. Omdat in het voortgezet onderwijs sprake is van (soms sterk) veranderende leerlingenaantallen, is er juist nu behoefte aan een eenvoudig, voorspelbaar, neutraal, maar ook kostenvolgend bekostigingssysteem, dat een gelijke bekostiging toekent aan leerlingen met dezelfde kenmerken. Een eenvoudig bekostigingsmodel maakt het voor schoolbesturen makkelijker om bij veranderende leerlingenaantallen een goede meerjarige planning te maken. Tot slot vergroot een vereenvoudigd bekostigingssysteem de transparantie in het onderwijs en draagt het bij aan lagere administratieve lasten voor scholen.

Nieuw systeem

Het vereenvoudigde basisbekostigingsmodel heeft vier parameters:

  • een vast bedrag voor de hoofdvestiging van een school;

  • een lager vast bedrag voor de nevenvestiging(en) van een school;

  • een bedrag voor alle leerlingen in de onderbouw (vbo tot en met vwo) en de bovenbouw van de gl, mavo, havo en vwo; en

  • een hoger bedrag voor alle leerlingen in de bovenbouw van het vbo en voor alle leerlingen in het praktijkonderwijs.

De vaste bedragen voor de hoofdvestiging en de nevenvestiging(en) van een school vormen een tegemoetkoming voor de vaste lasten die scholen maken in hun exploitatie. Hierbij moet worden gedacht aan schoonmaak, onderhoud en aansturing. De twee leerlingbedragen vloeien voort uit het onderscheid tussen algemeen vormend en beroepsgericht onderwijs. Omdat het beroepsgericht onderwijs naar zijn aard duurder is, onder meer vanwege de kleinere klassen en duurdere lesmaterialen en inventaris, krijgen scholen voor leerlingen in de bovenbouw van het vbo en voor leerlingen in het praktijkonderwijs een hoger bekostigingsbedrag dan voor leerlingen in het algemeen vormend onderwijs.

De vereenvoudiging van de bekostiging heeft alleen betrekking op de basisbekostiging. Dat is de personele en exploitatiebekostiging (inclusief de bekostiging van lesmateriaal). Aanvullende bekostigingsregelingen, zoals de Prestatiebox, de Randstadmiddelen functiemix, het leerplusarrangement en de ondersteuningsmiddelen voor leerwegondersteunend onderwijs en het praktijkonderwijs, worden met de vereenvoudiging van de bekostiging niet gewijzigd. Wel zijn er enkele aanvullende bekostigingsregelingen, zoals de regeling voor internationaal georiënteerd voortgezet onderwijs, die in lijn moeten worden gebracht met de nieuwe bekostigingssystematiek. Dergelijke regelingen zullen worden aangepast op een manier die zo nauw mogelijk aansluit op de bestaande wijze van bekostigen. Hiermee worden eventuele herverdeeleffecten tot een minimum beperkt.

Minimale herverdeeleffecten

De hoogte van de vier parameters van de basisbekostiging is tot stand gekomen op basis van een gewogen regressie. Het gaat hier om een statistische methode, die de optimale hoogte van de vier bedragen zoekt, waarbij de totale herverdeeleffecten worden geminimaliseerd. Het gaat dan om een verdeling van de huidige beschikbare middelen (de lumpsum). Door een gewogen regressie te hanteren worden grote en kleine scholen even zwaar meegenomen bij het bepalen van de meest optimale uitkomst. De indicatieve herverdeeleffecten op bestuursniveau zijn vorig jaar openbaar gemaakt via een speciaal daarvoor ingerichte informatietool. Deze is inmiddels geactualiseerd. Voor deze actualisatie zijn de voorlopige leerlingentelling van 1 oktober 2018 en de voorlopige bekostigingsbedragen over 2019 gebruikt. Gegeven de mogelijkheden die het model heeft (de vier parameters, in combinatie met de twee restricties), heeft het model vervolgens de optimale uitkomst gezocht, waarbij zo min mogelijk scholen erop achteruit gaan.

Net als bij de vorige doorrekening zijn de herverdeeleffecten van de vereenvoudiging van de bekostiging gematigd: ongeveer 90 procent van de schoolbesturen krijgt te maken met een positief herverdeeleffect of een negatief herverdeeleffect dat kleiner is dan 3 procent. Dit beeld is ten opzichte van de vorige doorrekening niet veranderd.

Deze tool is te bereiken via https://www.rijksoverheid.nl/vereenvoudigingbekostigingvo

De actuele herverdeeleffecten zijn openbaar gemaakt, niet alleen op bestuursniveau, maar ook op schoolniveau. Ook is in deze informatietool duidelijk weergegeven hoe de bekostiging per school en per schoolbestuur tot stand is gekomen.

Concreet geeft de informatietool scholen en besturen de volgende informatie:

  • de hoogte van de basisbekostiging 2019 volgens het huidige model;

  • een indicatie van de hoogte van de basisbekostiging 2019 volgens het nieuwe model;

  • de onderbouwing van deze nieuwe berekening (de gebruikte parameters en leerlingaantallen);

  • het absolute en procentuele verschil tussen de huidige en de nieuwe basisbekostiging 2019;

  • meerjarig inzicht in de algemene en de specifieke overgangsregeling van de basisbekostiging voor alle besturen;

  • de eventuele extra middelen vanuit de aanvullende bekostigingsregelingen voor de gl en voor geïsoleerde vo-scholen; en

  • per school een aangepast herverdeeleffect, waar naast het herverdeeleffect vanuit de basisbekostiging ook de aanvullende middelen vanuit de twee aanvullende bekostigingsregelingen zijn meegerekend.

De hoogte van de nu gepubliceerde parameters en herverdeeleffecten zijn berekend op basis van de voorlopige leerlingentelling van 1 oktober 2018 en de voorlopige bekostigingsbedragen over 2019. Deze cijfers zijn dus voorlopig! De beoogde inwerkingtreding is 1 januari 2021. De definitieve parameters worden in dat geval in de zomer van 2020 vastgesteld. Vervolgens wordt op basis van de leerlingentelling van 1 oktober 2020 het definitieve herverdeeleffect per school en per schoolbestuur inzichtelijk gemaakt. Verschillen tussen de nu gepubliceerde voorlopige herverdeeleffecten en de uiteindelijke definitieve herverdeeleffecten zullen vooral worden veroorzaakt door wijzigen in leerlingaantallen.

Twee overgangsregelingen voor een zorgvuldige implementatie

De algemene overgangsregeling zorgt ervoor dat schoolbesturen stapsgewijs naar het nieuwe niveau van bekostiging toegroeien. Het herverdeeleffect wordt gedurende vier jaar in gelijke stappen op- en afgebouwd. In het vijfde jaar na invoering zitten de schoolbesturen op het nieuwe bekostigingsniveau. Voor de schoolbesturen met een negatief herverdeeleffect van 3 procent of meer komt er daarnaast een specifieke overgangsregeling van vijf jaar. De specifieke overgangsregeling corrigeert bovenop de algemene overgangsregeling het verschil tussen het werkelijke herverdeeleffect en een negatief herverdeeleffect van 3 procent. Hierdoor hebben deze schoolbesturen meer tijd en ruimte om hun bedrijfsvoering in te richten naar de nieuwe financiële situatie. Zoals aangegeven zijn de beide overgangsregelingen ook opgenomen in de informatietool.

Op basis van de consultaties en gesprekken is er sprake van een viertal reacties die over de vereenvoudiging van de bekostiging zijn geuit:

  • het beroepsgerichte vmbo krijgt onvoldoende bekostiging;

  • het vaste bedrag voor nevenvestigingen kan een onbedoelde prikkel vormen;

  • de vereenvoudiging van de bekostiging loopt samen met leerlingendaling; en

  • brede scholengemeenschappen krijgen minder bekostigd.

De volgende maatregelen zijn getroffen om aan deze reacties tegemoet te komen.

  • Een hogere prijs voor het vbo en een tijdelijke aanvullende regeling voor de gl doen recht aan de hogere kosten van het beroepsgericht vmbo

  • In de actuele doorrekening is de verhouding tussen het vaste bedrag voor de hoofdvestiging van een school en het vaste bedrag voor de nevenvestiging(en) van een school gewijzigd. In het model blijft wel een (beperkte) vaste voet voor de nevenvestiging opgenomen, als tegemoetkoming in de vaste lasten bij het exploiteren van een nevenvestiging.

Samenloop tussen de vereenvoudiging van de bekostiging en leerlingendaling wordt ondervangen door de twee overgangsregelingen en het stimuleren van samenwerking.

Er zijn scholen die dusdanig geïsoleerd liggen dat de mogelijkheden tot verdere samenwerking, bijvoorbeeld fusie, beperkt zijn. Ook een oplossing voor de negatieve herverdeeleffecten van (kleine) brede scholengemeenschappen in krimpregio’s is gewenst. Vanuit het oogpunt van leefbaarheid en de zorg voor acceptabele reisafstanden voor leerlingen is het behoud van het laatste (brede) onderwijsaanbod in de regio van groot belang. Voor deze scholen is in de afgelopen periode een aanvullende bekostigingsregeling voor geïsoleerde vo-scholen ontwikkeld. Deze regeling bestaat uit twee componenten: een basisbedrag voor alle geïsoleerde schoolvestigingen en een aanvullend bedrag voor kleine geïsoleerde brede scholengemeenschappen.

Component 1: een basisbedrag voor alle geïsoleerde schoolvestigingen

Component 2: een aanvullend bedrag voor kleine geïsoleerde brede scholengemeenschappen

De positie van de brede scholengemeenschap

‘De brede scholengemeenschap’ is een diffuus begrip. Op dit moment kent ons stelsel ongeveer 280 brede scholengemeenschappen, waarvan nog geen 40 het volledige aanbod (vbo tot en met vwo) op één vestiging hebben georganiseerd. Er kan ook sprake zijn van brede scholengemeenschappen met meerdere vestigingen, met het volledige aanbod op elke vestiging, of van scholen die met zogenaamde dakpanconstructies werken, waarbij bijvoorbeeld het vmbo-tl, havo en vwo op één locatie zijn gevestigd. Er zijn echter ook veel brede scholengemeenschappen die de verschillende schoolsoorten op gescheiden vestigingen organiseren. Er zijn dus veel scholen die in naam breed zijn, maar in de praktijk categoraal zijn georganiseerd. Alle brede scholengemeenschappen kennen in de huidige bekostiging echter wel allemaal hetzelfde bekostigingsvoordeel, terwijl zij niet allemaal (in gelijke mate) een impuls geven aan gelijke kansen in het onderwijs.

Het bekostigingsvoordeel voor brede scholengemeenschappen in de huidige bekostiging is dus geen effectieve maatregel. Bovendien leidt dit voordeel ertoe dat de ene school voor dezelfde leerling een ander bekostigingsbedrag krijgt dan de andere school, terwijl de kosten voor die specifieke leerling niet verschillen. Deze prikkel in de huidige systematiek is een van de belangrijkste redenen om de basisbekostiging van het voortgezet onderwijs eenvoudiger en kostenvolgend te maken. De vereenvoudiging van de bekostiging beoogt de invoering van een neutrale, niet-sturende basisbekostiging voor het voortgezet onderwijs. In het vereenvoudigde bekostigingsmodel is deze prikkel dan ook niet opgenomen. Leerlingen met dezelfde kenmerken krijgen een gelijke bekostiging.

Voor het sturen op beleidsmatige prioriteiten zijn aanvullende bekostigingsregelingen het juiste instrument. Hiervoor biedt de huidige wet al de juridische grondslagen. Met de aanvullende bekostigingsregeling voor geïsoleerde vo-scholen worden niet alle brede scholengemeenschappen, maar wel een grote groep, in krimpgebieden structureel extra ondersteund. De achtergrond bij deze regeling is de breed gedeelde wens om het laatste brede onderwijsaanbod te behouden en thuisnabij onderwijs te garanderen voor leerlingen.

Afsluitend

De vereenvoudiging van de bekostiging biedt kansen voor het voortgezet onderwijs. De bekostiging van het voortgezet onderwijs wordt transparanter, minder sturend en voorspelbaarder. Dit faciliteert schoolbesturen in het maken van goede meerjarige planningen en het helpt hen de financiële gevolgen van veranderende leerlingenaantallen beter in te kunnen schatten.