Veel te veel variabelen
Het aantal afzonderlijke geldstromen dat tezamen leidt tot het beschikbare budget dat een bestuur krijgt van de overheid voor het verzorgen van onderwijs is aanzienlijk en onnodig groot. Zo’n vijftig verschillende parameters bepalen hoeveel geld een schoolbestuur jaarlijks krijgt om er goed onderwijs van te organiseren. Het aantal leerlingen speelt een rol, hun risico op achterstanden, er wordt geld gerekend voor onderhoud aan diverse onderdelen van de school, voor schoonmaak et cetera. Alhoewel de bekostiging is opgebouwd uit deze componenten, het totaalbedrag geldt als zogenoemde lumpsum. Een schoolbestuur mag na raadpleging van de medezeggenschapsraad bepalen waaraan het geld wordt uitgeven zodat bestuur en scholen hun onderwijs inhoudelijk onderbouwd kunnen afstemmen op hun lokale omstandigheden.
Tegelijkertijd schept deze systematiek regelmatig verkeerde verwachtingen. De verschillende parameters worden vaak gezien als verplichtingen waaraan het geld moet worden besteed. Of waar de scholen recht op hebben dat ze niet zo maar willen afstaan. De verwachtingen worden dan ook niet altijd waargemaakt. Daar komt dus bij dat schoolbesturen vaak pas na afloop van het schooljaar weten hoeveel geld zij exact te besteden hebben voor dat schooljaar. Daarom moet de bekostiging eenvoudiger moet worden gemaakt. Dat kan door het aantal parameters flink terug te snoeien en scholen per kalenderjaar te bekostigen in plaats van per schooljaar. Op die manier lopen de begrotingen die besturen moeten maken en de verantwoording achteraf via jaarverslagen, synchroon met de bekostiging. Dat maakt dat ze scherper kunnen begroten en het voorkomt ook verkeerde verwachtingen over uitgaven. Bovendien wordt de verantwoording makkelijker en beter. Ook de Onderwijsraad pleitte er onlangs voor de bekostiging te vereenvoudigen.
De PO-Raad is in gesprek met leden over hun vermogenspositie. Dat moet meer inzicht geven in de redenen waarom sommige besturen meer en anderen minder geld in kas houden en de knelpunten die hierbij mogelijk een rol spelen. Sowieso heeft ieder bestuur een bepaalde reserve nodig om toekomstige en onverwachte uitgaven van te kunnen betalen, bijvoorbeeld voor personele risico’s, voor vervanging van leermaterialen, onderhoud aan het schoolgebouw, et cetera. De vraag is wat hiervoor een verantwoorde reserve is en wanneer het ‘te veel’ is. Op basis van de gesprekken heeft de PO-Raad een rekenmodel gemaakt voor de bepaling van hetgeen een redelijke reserve is en wil dat verder aanscherpen en actualiseren zodat de schoolbesturen sneller en beter inzicht krijgen in de vraag of hun financiële buffers gezond zijn. Op deze wijze kan een schoolbestuur een goed meerjarig financieel beleid voeren waarbij de beschikbare middelen optimaal worden ingezet.
Beperking aantal variabelen
Het aantal variabelen kan sterk gereduceerd worden zonder dat dit leidt tot grote verschuivingen in de bekostiging. Die reductie zal onmiskenbaar leiden tot herverdeeleffecten. Door goed doordachte overgangsmaatregelen is het mogelijk die herverdeeleffecten verantwoord op te vangen.
Een goed uitgangspunt is uit te gaan van een basisbekostiging die voor alle leerlingen in het PO van toepassing is, dus zowel voor de basisschool, de speciale school voor basisonderwijs als de school voor speciaal onderwijs. Er is nu al sprake van een basisbekostiging, maar die is voor de basisschool anders dan voor het SBO en weer anders voor het SO. Voor het voortgezet speciaal onderwijs dient de basisbekostiging aan te sluiten bij het basisbedrag dat voor het VO van toepassing is. Naast de basisbekostiging wordt dan per leerling een extra bedrag per leerling toegekend aan het samenwerkingsverband passend onderwijs dat rekening houdt met noodzakelijke ondersteuning.
Naast de bedragen per leerling vindt toekenning plaats van vaste voeten voor de school als zodanig. Daarbij kan ook de toekenning voor de schoolleiding in dat bedrag per school geïntegreerd worden mede in relatie tot de grootte van de school. Voor de basisschool wordt daarbij gedacht aan een ander leerlingenaantal dan voor het SBO, namelijk tot 97 resp. tot 99. Het getal van 97 kwam indertijd tot stand doordat rekening werd gehouden met de groei van de instroom van 3% leerlingen in de periode van 1 oktober en 16 januari (een oude teldatum van het basisonderwijs). Nu de teldatum verschuift naar 1 februari is die instroom niet meer aan de orde en kan zowel voor de basisschool als het SBO het leerlingaantal gelijk getrokken worden op 99 leerlingen.
De toekenning voor personeels- en arbeidsmarktbeleid kan geïntegreerd worden in de overige personele bekostiging, deels in de bedragen per leerling en deels in de vaste voeten per school.
Ook de kleinescholentoeslag kan zonder problemen geïntegreerd worden in de vaste voeten per school met een bedrag aftrek per leerling zoals dat nu ook het geval is. De vloer in de bekostiging voor de zeer kleine basisschool, de zeerkleinescholentoeslag, kan in principe na herrekening blijven bestaan, maar wellicht kan ook volstaan worden met een minimumbedrag dat elke school in elk geval ontvangt.
Wijziging teldatum
De huidige teldatum geeft meerdere problemen. In de eerste plaats maakt het de kalenderjaarbekostiging praktisch vrijwel niet uitvoerbaar omdat DUO stelt niet in staat te zijn alle leerlinggegevens van 1 oktober dan tijdig te kunnen verifiëren op juistheid. Dat zou namelijk voor 1 december geheel geklaard dienen te zijn om tijdig de bekostigingsbeschikkingen voor het kalenderjaar daaropvolgend nog in december vast te stellen en uit te doen gaan. In het VO lukt dat wel, maar de leerlinggegevens worden dan automatisch verstrekt door een aanzienlijk geringer aantal scholen die bovendien met een onderwijsnummer werken die vrijwel altijd in het PO al is vastgesteld en geverifieerd. In het PO zijn relatief veel meer leerlingen die zonder ‘onderwijsvoorgeschiedenis’ ingeschreven moeten worden dan in het VO (de onderinstroom).
In de tweede plaats is de huidige vaststelling van het aantal leerlingen voor de bekostiging een arbitraire zaak. Zoals al aangegeven, is voor de basisscholen daarbij indertijd gekozen voor de telling van 1 oktober met een opslag van 3% -afgerond naar beneden op een geheel getal – om de grondslag te verkrijgen voor de bekostiging. De mogelijkheid doet zich nu voor om een teldatum te kiezen die veel beter het gemiddelde aantal leerlingen in een schooljaar representeert, namelijk 1 februari.
Groeiregeling: Voor de bekostiging van het SBO, het (V)SO en het SWV PO betekent het meteen ook dat de groeiregeling op basis van de peildatum 1 februari dan opnieuw bekeken moet worden. Die peildatum was immers nodig om te komen tot de toevoeging aan het leerlingenaantal van 1 oktober met de toename gedurende de periode 1 oktober t/m 1 februari daaropvolgend om dat gemiddelde vast te stellen. Het leidt dus tot een verbetering van de vaststelling van dat aantal en is tegelijkertijd een aanmerkelijke vereenvoudiging in de bekostiging van passend onderwijs. Tegelijkertijd moet nader bezien worden of daarnaast nog een groeiregeling nodig is voor groei die nog na 1 februari zou plaatsvinden. Afgesproken is dat deskundigen uit de sectoren SBO, (V)SO en SWV-en hier nog nader naar zullen kijken en – in overleg met OCW – tot een passende regeling komen.
Voor het SWV VO hoeft er geen aanpassing plaats te vinden omdat die al de kalenderjaarbekostiging heeft en geen groeiregeling kent voor lwoo, pro en het overig regulier VO.
Voor het basisonderwijs geldt echter een andere redenering. Het gemiddelde aantal wordt per school vastgesteld op het leerlingenaantal op 1 oktober T-1 plus de opslag van 3%, afgerond naar beneden op een geheel getal. Vroeger werd voor de groeiregeling gekeken naar de situatie per school. Maar omdat dit betekende dat een bestuur met een gelijkblijvend leerlingenaantal op bestuursniveau dan ook extra middelen kon krijgen is dit vervangen door een groeiregeling op bestuursniveau. Immers de ene school groeide en kwam in aanmerking voor de groeiregeling per school, terwijl een andere school van datzelfde bestuur daalde in dezelfde mate maar omdat er geen krimpregeling gold met teruggave van de ‘onnodige’ bekostiging ging het bestuur er in zijn geheel op vooruit. Daarom werd besloten te komen tot een regeling op bestuursniveau en was er alleen maar sprake van een groeiregeling als het aantal leerlingen op bestuursniveau uitsteeg boven een bepaald aantal (13 ll.) bovenop het aantal leerlingen ‘per school plus de 3%’ van alle scholen gezamenlijk.
Het lijkt logisch dat die regeling van kracht blijft zoals onderstaande grafiek laat zien. Daarbij is de bekostiging per 1 januari T-1, het begin van de grafiek, gebaseerd op 1 febr. T-2 met 1000 ll., 1 febr. T-1 betreft 1007 ll., en 1 febr. T betreft 1054 ll. Het kan hierbij bijv. gaan om een regio waarbij dit bestuur te maken heeft met nieuwbouw die opgeleverd wordt in de periode mei T-1 t/m maart T.
Volgens de laatste berichten is het de bedoeling dat het wetsvoorstel Vereenvoudiging bekostiging PO in het vierde kwartaal 2019 naar de Tweede Kamer wordt gestuurd. Er zal door de PO-Raad voor worden gezorgd dat de instrumenten voor de bekostiging en meerjarenbegrotingen tijdig gereed komen.
Bé Keizer, adviseur bedrijfsvoering funderend onderwijs