Recente wijzigingen Leerplichtwet 1969 en RMC-voorschriften

16 september 2020

Recent zijn enkele wijzigingen aangebracht in de Leerplichtwet 1969 en in de voorschriften aangaande voortijdig schoolverlaten (RMC).

Op 1 juli 2020 trad op grond van het besluit van 5 juni 2020, Stb. 166, de Wet register onderwijsdeelnemers (wet van 20 februari 2010, Stb. 119) in werking. Eén maand later, op 1 augustus 2020, gebeurde op grond van het besluit van 17 juni 2020, Stb. 208 hetzelfde voor wat betreft de wet van 20 mei 2020, Stb. 157 inzake sterk beroepsonderwijs en op grond van het besluit van 8 juli 2020, Stb. 276, voor wat betreft de Wet versterking positie mbo-studenten (wet van 1 juli 2020, Stb. 234).

1. Wet versterking positie mbo-studenten

Omdat de Wet versterking positie mbo-studenten tevens wijziging aanbrengt in de beide andere wetten, eerst iets over deze wet. Deze wet brengt enkele verbeteringen aan in de rechtspositie van studenten in het middelbaar beroepsonderwijs. Dit betreft onder meer enkele maatregelen voor zwangere mbo-studenten. Ingaande 1 augustus 2021 wordt dit uitgebreid met een mbo-studentenfonds.

Zwangerschap en bevalling mbo-student

In geval van zwangerschap en bevalling moest een mbo-student zich voorheen ziek melden of uitschrijven om niet als ongeoorloofd verzuimer aangemerkt te worden. Bovendien was zwangerschap of bevalling niet een in de wet genoemde omstandigheid waarmee bij het afgeven van een bindend studieadvies rekening moest worden gehouden. Met betrekking tot het verzuim is dat nu voorbij omdat zwangerschap en bevalling nu expliciet worden genoemd als geldige reden voor verzuim. Dat geldt ook voor de toepassing van Titel 3 van de Wet educatie en beroepsonderwijs, welke Titel handelt over het bestrijden van voortijdig schoolverlaten en het volgen van jongeren in een kwetsbare positie. Een studente die gedurende een aaneengesloten periode van vier weken het onderwijs niet meer volgt met als reden zwangerschap of bevalling zal nu niet meer als voortijdig schoolverlater worden aangemerkt.

Over het bindend studieadvies zegt de wet nu dat bij ministeriële regeling wordt bepaald welke persoonlijke omstandigheden het bevoegd gezag in zijn beoordeling mag betrekken bij het geven van het advies over de voortzetting van de opleiding. Deze ministeriële regeling was er begin augustus 2020 nog niet, maar toen was al wel aangekondigd dat zwangerschap en bevalling van de student in die regeling zullen worden opgenomen als persoonlijke omstandigheid waar het bevoegd gezag rekening mee zal moeten houden.

Mbo-studentenfonds

De rechtspositie van mbo-studenten ondergaat over één jaar een verdere verbetering doordat op 1 augustus 2021 bij elke mbo-instelling een mbo-studentenfonds operationeel moet zijn. Het gaat hier om een door het bevoegd gezag van een mbo-instelling in te richten fonds waaruit een mbo-student in bepaalde situaties financiële ondersteuning kan krijgen. Dat kan zijn omdat de student lid is van een studentenraad of van het bestuur van een voor de instelling, de studie of de student van belang zijnde organisatie. Een andere reden kan zijn dat de student of zijn ouders aantoonbaar onvoldoende financiële middelen hebben voor de aanschaf van noodzakelijke onderwijsbenodigdheden. Verder is een dergelijk fonds bestemd voor studenten die in verband met de aanwezigheid van een bijzondere omstandigheid studievertraging hebben opgelopen. De wet noemt welke omstandigheden dat zijn:

  • ziekte;

  • zwangerschap en bevalling;

  • handicap of chronische ziekte;

  • bijzondere familieomstandigheden;

  • onvoldoende studeerbare opleiding (bijv. een vakkenpakket met vakken die gelijktijdig worden gegeven of examens die gelijktijdig worden afgenomen);

  • door het bevoegd gezag vast te stellen andere bijzondere omstandigheden.

Omdat de mogelijkheid van financiële ondersteuning potentiële uitvallers kan helpen hun studie niet op te geven is kennis van deze nieuwe regelgeving van belang voor onder meer leerplichtambtenaren en RMC-coördinatoren. Het geeft hen de mogelijkheid om met meer overtuigingskracht jongeren of hun ouders te bewegen niet af te haken dan wel geen voortijdige schoolverlater te worden.

Aanpassing terminologie

De Wet versterking positie mbo-student voorziet tevens in een legislatieve mammoetaanpassing van alle wet- en regelgeving waarin op een of andere manier wordt verwezen naar degene die een middelbare beroepsopleiding opleiding (mbo), een opleiding voorgezet algemeen volwassenen onderwijs (vavo) of een opleiding educatie volgt. Op de vele honderden plaatsen in de wet- en regelgeving waar dit het geval is wordt degene die een mbo-opleiding volgt voortaan aangeduid als “student” of “mbo-student”, degene die een vavo-opleiding volgt als “vavo-student” en degene die een opleiding educatie volgt als “deelnemers”. Voorheen waren dit allemaal “deelnemers”.

Die terminologische aanpassing heeft ook in de Leerplichtwet 1969 en in de RMC-voorschriften in de WEC, WVO (BES) en WEB (BES) plaatsgevonden. Deze voorschriften spreken nu in relatie tot degene op wie de leerplicht of de kwalificatieplicht van toepassing is van “jongere”, van “leerling” , van “mbo-student” of van “vavo-student” en nergens meer van “deelnemer”. Deze operatie bewerkt tevens dat enkele onjuistheden in de vroegere benamingen worden gecorrigeerd. Zo werd voorheen soms alleen de term 'leerling" gebezigd, waar ook "deelnemer" had moeten staan of werd voorheen "leerling" gebruikt op plaatsen waar alleen "deelnemer" had moeten staan.

Verwarring

Toch is de terminologische aanpassing in de Leerplichtwet 1969 niet in alle opzichten een verbetering. In die wet is “jongere” de overkoepelende term. Het is een gemiste kans om bij gelegenheid van de nu doorgevoerde wijziging van terminologie niet overal waar mogelijk de term “jongere” te gebruiken. De tekst van de Leerplichtwet 1969 zou daarmee iets leesbaarder geworden zijn en tot minder misverstand aanleiding hebben gegeven.

Misverstand kan ontstaan doordat in art. 1 van de Leerplichtwet 1969 geen omschrijving van de begrippen “mbo-student” en “vavo-student” is opgenomen. Ook blijft onduidelijk waarom op plaatsen waar het niet tevens gaat om “leerlingen van scholen” gebruik is gemaakt van de formulering “mbo-student of vavo-student” (art. 3b, lid 1, art. 4a, lid 5, art. 21a, lid 2, art. 22, lid 2, Lpw) en overal elders van de formulering “vavo-student of mbo-student” of het meervoud daarvan (art. 4a, lid 1, art. 4c, lid 1, art. 5, art. 10, art. 16, lid 3, art. 18, lid 1 en 6, art. 19, art. 21a, lid 2, art. 22, lid 1, Lpw). Al doende wordt de suggestie gewekt dat het voor de toepassing van de leerplichtwet van belang zou zijn te weten of de verplichtingen uit die wet van toepassing zijn op “leerlingen”, “vavo-studenten” of op “mbo-studenten”. Dat belang is er evenwel niet. Het enige verschil is dat “leerlingen” zich in het algemeen - maar niet altijd - in “scholen” ophouden en “vavo-studenten”, dan wel “mbo-studenten” zich alleen in “instellingen”, althans “instellingen” in de zin van de Wet educatie en beroepsonderwijs en niet in “instellingen” in de zin van de Wet op de expertisecentra. Voorts is er tussen de vavo- en mbo-studenten het verschil dat vavo-studenten geen middelbaar beroepsonderwijs volgen maar vwo, havo of mavo en mbo-studenten juist wel middelbaar beroepsonderwijs en geen vwo, havo of mavo. Is relatie tot de toepassing van de Leerplichtwet 1969 is dit alles niet relevant. Wat wel relevant is, is of de jongere de periode van de volledige leerplicht heeft afgemaakt en daarna als 16 of 17-jarige nog kwalificatieplichtig is. De (volledige) leerplicht kan in zowel “scholen” als “instellingen” worden vervuld, maar dat geldt even goed voor de kwalificatieplicht. Ook die kan op scholen en op instellingen worden vervuld. Om die reden is het verwarrend door bepaalde formuleringen in de wet de indruk te wekken dat uit het gebruik van begrippen als “school” of “instelling” of “leerling”, “vavo-student” of “mbo-student” kan worden opgemaakt of de betrokken bepaling alleen betrekking heeft op de (volledige) leerplicht, alleen op de kwalificatieplicht of op zowel leerplicht als kwalificatieplicht.

Scholen en instellingen

Het in art. 1 van de Leerplichtwet 1969 gemaakte onderscheid tussen “school” en “instelling” stamt nog uit de tijd van vóór 1 augustus 2007 toen de kwalificatieplicht nog niet de plaats had ingenomen van de voordien bestaande partiële leerplicht. Die partiële leerplicht kon uitsluitend vervuld worden aan “instellingen” en de gewone leerplicht alleen op “scholen”. Door nu in de wet in relatie tot “instellingen” steeds te benadrukken dat daar mbo- dan wel vavo-studenten op zitten wordt ten onrechte gesuggereerd dat het bij hen steeds of uitsluitend gaat om kwalificatieplichtige jongeren. Terwijl op de “instellingen” in de zin van de Leerplichtwet 1969 en in de zin van de Wet educatie en beroepsonderwijs ook “leerlingen” kunnen zitten omdat ze deelnemen aan een (experiment) doorlopende leerlijnen of leerroute vmbo-mbo of vso-mbo of een geïntegreerde route vmbo- of vso met de basisberoepsopleiding. Of de leerling is op grond van art. 25a of art. 58a WVO uitbesteed aan een instelling of hij vervult daar zijn vervangende leerplicht als bedoeld in art. 3b Lpw.

Terminologiewijziging in de praktijk

Het feit dat het begrip “deelnemer” is vervangen door “mbo-student of vavo-student” dan wel door “vavo-student of mbo-student” heeft directe gevolgen voor de praktijk van de leerplichtambtenaar. In correspondentie met jongeren en hun ouders zal de leerplichtambtenaar de modellen die hij in gebruik heeft moeten aanpassen. De term “deelnemer” kan hij niet meer gebruiken. Aangeraden wordt om waar mogelijk het begrip “jongere” te gebruiken en als dat niet kan precies aan te geven of het om een mbo-student dan wel een vavo-student gaat. In processen-verbaal zal het in ieder geval soms onvermijdelijk zijn om precies aan te geven aan welke instelling de jongere mbo-student dan wel vavo-student is dan wel leerling van een vo- of vso-school en vanuit die positie op een met name te noemen instelling onderwijs volgt. In vergelijkbare zin zal de RMC-coördinator in zijn rapportage ook gebruik moeten gaan maken van de nieuwe terminologie; als hij dat al niet deed.

2. Wet sterk beroepsonderwijs

Op 1 augustus 2020 is ook de Wet sterk beroepsonderwijs in werking getreden. Deze wet heeft onder meer tot doel de overgang tussen het vmbo en het mbo en tussen het vso uitstroomprofiel vervolgonderwijs en het mbo te vergemakkelijken. De kans op voortijdig schoolverlaten wordt daarmee verkleind. In dat verband zijn nu in de VWO, de WEC en de WEB bepalingen opgenomen die het aanbieden van doorlopende leerroutes of geïntegreerde leerroutes tussen deze soorten onderwijs mogelijk maken. De doorlopende leerroute kent in beginsel een examen vmbo en een of meer examens mbo en de geïntegreerde leerroute in beginsel alleen een of meer examens mbo.

Deze nieuwe mogelijkheden hebben consequenties voor de invulling van de kwalificatieplicht. Dit omdat zij met zich mee kunnen brengen dat een jongere in het kader van die doorlopende of geïntegreerde leerroute geen volledig dagonderwijs meer volgt. In de opsomming van onderwijsvormen waarmee aan de kwalificatieplicht kan worden voldaan anders dan door het volgen van volledig dagonderwijs moest daarom een verwijzing naar de wettelijke mogelijkheid van het volgend van een doorlopende of geïntegreerde leerroute worden opgenomen. Dat is gedaan door in art. 4a, lid 1 en in art. 4c, lid 1, Lpw mede te verwijzen naar art. 10b10, lid 2 VWO (doorlopende leerroute) en art. 10b21, lid 2, VWO (geïntegreerde leerroute). Doordat tegelijkertijd in art. 14a, lid 2, WEC is bepaalde dat de genoemde artikelen uit de WVO van overeenkomstige toepassing zijn, geldt de uitbreiding van de mogelijkheid voor het vervullen van de kwalificatieplicht ook voor jongeren uit het voortgezet speciaal onderwijs die een doorlopende of geïntegreerde leerroute volgen.

3. Wet register onderwijsdeelnemers

Ingaand 1 juli 2020 is de Wet register onderwijsdeelnemers in werking getreden en één maand later al weer gewijzigd door de Wet versterking positie mbo-studenten. Doordat de laatstgenoemde wet het begrip “deelnemer” voor de toepassing van de Wet educatie en beroepsonderwijs exclusief reserveert voor degene die een in die wet geregelde vorm van educatie, niet zijnde vavo, volgt, verloor het als algemeen overkoepelend bedoeld begrip “onderwijsdeelnemer” iets van zijn zeggingskracht. Het gevolg was onder meer dat de in de Wet register onderwijsdeelnemers opgenomen begripsomschrijving van “onderwijsdeelnemer” moest worden aangepast. Dat begrip moest zo worden geformuleerd dat het, waar nodig, ook van toepassing werd op de begrippen “mbo-student” en “vavo-student (en eveneens ho-student), die via de Wet versterking positie mbo-studenten door de hele regelgeving waren doorgevoerd.

Anders dan bij de Wet versterking positie mbo-student en de Wet sterk beroepsonderwijs gaat het bij de Wet register onderwijsdeelnemers om een voornamelijk administratieve wet. Via deze wet worden het basisregister onderwijs, het meldingsregister relatief verzuim, het register vrijstellingen en vervangende leerplicht en het diplomaregister geïncorporeerd in een overkoepelend register onderwijsdeelnemers.

Wijzigingen in de Wet op het onderwijstoezicht (WOT)

De Wet register onderwijsdeelnemers bewerkt dat de voorschriften omtrent de genoemde afzonderlijke registers uit de Wet op het onderwijstoezicht worden overgeheveld naar de Wet register onderwijsdeelnemers. De WOT krijgt daarmee zijn oorspronkelijke functie terug van een wet die uitsluitend het onderwijstoezicht regelt. De WOT zal niet langer gelden als een parkeerhaven voor niet toezicht gerelateerde voorschriften die betrekking hebben op alle onderwijssectoren.

In het definitieartikel van de WOT is de Wet register onderwijsdeelnemers opgenomen in het rijtje van “onderwijswetten”. De naleving van deze wet en van het Besluit register onderwijsdeelnemers en de Regeling register onderwijsdeelnemers, komt daarmee onder het toezicht van de Inspectie van het onderwijs te staan. Art. 3, eerste lid onder a, WOT bepaalt namelijk dat het tot de taak van de Inspectie van het onderwijs behoort toe te zien op de naleving van de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften.

Het register onderwijsdeelnemers

Sinds de komst van de Wet register onderwijsdeelnemers is er wat betreft de registratie van gegevens over onderwijsdeelnemers als bedoeld in die wet nog maar één register. Buiten de regeling vallen de onderwijsdeelnemers op niet bekostigde basisscholen, niet bekostigde vo-scholen zonder examenbevoegdheid, internationale scholen, buitenlandse scholen en ambassade scholen. Het register onderwijsdeelnemers heeft volgens art. 5 van die wet verschillende doelen. Die doelen corresponderen grotendeels met de doelen die voorheen volgens de WOT ten grondslag lagen aan de eertijds daarin opgenomen afzonderlijke registers. De Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) was de instantie die verantwoordelijk was voor de werking van de afzonderlijke registers en blijft dat voor wat betreft de werking van het sectoroverstijgende en overkoepelende register onderwijsdeelnemers. Hoe het aanleveren en raadplegen van het register onderwijsdeelnemers voortaan zal plaatsvinden was begin augustus 2020 nog niet in detail bekend. Zodra dit wel bekend is geeft de website van DUO daar informatie over.

Basisgegevens, waaronder gegevens omtrent in- en uitschrijving

Het register onderwijsdeelnemers bestaat voor elke daarin opgenomen onderwijsdeelnemer uit het persoonsgebonden nummer (burgerservicenummer of bij gebreke daarvan het door de minister (DUO) verstrekte onderwijsnummer) en voor wat betreft in- en uitschrijfgegevens uit gegevens die als basisgegevens worden aangemerkt. De basisgegevens bestaan in de eerste plaats uit de zogenoemde identificeerbare gegevens (naam, voornaam, adres, geboortedatum, e.d) die het register haalt uit de basisregistratie personen (BRP) en daarnaast uit de naam van de school of instelling waar de onderwijsdeelnemer is of was ingeschreven en de datum van in- en uitschrijving bij die school of instelling.

Tot nu toe is het zo dat bij uitschrijving van een jongere uit een school of instelling een bewijs van uitschrijving moet worden verstrekt. Dat bewijs kan worden gebruikt om de jongere aansluitend op een andere school of instelling in te schrijven. Als de jongere in een periode van 6 maanden vóór de inschrijving niet eerder op een school of instelling (in Nederland) was ingeschreven moet de ouder schriftelijk verklaren dat dit het geval was. Het register onderwijsdeelnemers maakt het bewijs van uitschrijving van een andere school of instelling overbodig. Door de digitale verwerking van de in- en uitschrijfgegevens komt immers vanzelf aan het licht of een jongere wordt ingeschreven zonder eerst elders te zijn uitgeschreven. In de regelgeving omtrent het register onderwijsdeelnemers is voorzien dat de minister (DUO) eerst controleert of de mutatiegegevens juist en volledig zijn, vervolgens terugrapporteert aan de school of instelling en pas tot aanpassing van de gegevens in het register overgaat als de school of instelling het daarmee eens is. Dat is de reden waarom in de Leerplichtwet 1969 en in de onderscheiden bekostigingsbesluiten de voorschriften omtrent het afgeven van een bewijs van uitschrijving en het gebruik daarvan bij inschrijving komen te vervallen.

Dat gebeurt echter niet onmiddellijk, maar pas op 1 juli 2021. Dit is gedaan om scholen en instellingen eerst nog een jaar ervaring te laten opdoen met de gegevens die ze ten behoeve van de in- en uitschrijfprocedures verstrekt krijgen uit het register onderwijsdeelnemers.

Mogelijk komen er nog onvolkomenheden aan het licht in de digitale verwerking van de gegevens of in de regelgeving daaromtrent. Bijvoorbeeld wanneer jongeren worden in- of uitgeschreven op een school die niet onder werking van de registerregelgeving valt, omdat ook voor die scholen in de in de leerplichtwet opgenomen verplichting aangaande het bewijs van uitschrijving zal komen te vervallen. Of in situaties waarin een diplomatenkind of een jongere die illegaal in Nederlands verblijft op een (niet-bekostigde) school wordt ingeschreven. Dat zijn jongeren die geen burgerservicenummer kunnen overleggen omdat ze niet in de BRP staan opgenomen. Er moet dan eerst een onderwijsnummer moet worden aangemaakt.

Vrijstellingen en verlenging leerplicht

De leerplichtwet voorzag tot aan de inwerkingtreding van de Wet register onderwijsdeelnemers in voorschriften die burgemeester en wethouders de verplichting oplegden om in geval van vrijstelling van de leerplicht of de kwalificatieplicht of bij het toekennen van vervangende leerplicht daarvan opgave te doen aan het register vrijstellingen en vervangende leerplicht. Nu dat register is opgeheven, zijn ook de desbetreffende voorschriften (art. 3c, art. 6, lid 4 en 5, en art. 15, lid 3 en 4, Lpw) uit de leerplichtwet gehaald. Nog steeds moeten burgemeester en wethouders in de genoemde gevallen opgave aan de minister (DUO) doen, maar dat geschiedt thans op basis van de Wet register onderwijsdeelnemers. Hetzelfde geldt voor de eertijds in de WOT ogenomen voorschriften over raadpleging van deze gegevens door betrokkenen en door burgemeester en wethouders (de leerplichtambtenaar). Art. 24k4, lid 5, WOT bevatte de opdracht aan de minister om het bevoegd gezag van een school of instelling waar een jongere staat ingeschreven op wie vrijstelling of vervangende leerplicht van toepassing is van die vrijstelling of vervangende leerplicht op de hoogte te stellen. Die mededeling aan het bevoegd gezag dient voor dat bevoegd gezag dan als signaal dat de betrokken jongere kan worden uitgeschreven. Genoemd artikellid uit de WOT is inmiddels als art. 15a naar de Leerplichtwet 1969 overgeheveld.

Bij deze meldplicht van de minister aan het bevoegd gezag van de school of instelling passen de volgende aantekeningen. In de eerste plaats voor wat betreft de vrijstelling wegens ongeschiktheid voor het volgen van schoolonderwijs (art. 5 onder a en art. 7 Lpw). Deze vrijstelling staat er namelijk niet aan in de weg staat dat de betrokken jongere desalniettemin op een school wordt ingeschreven of ingeschreven blijft staan. Dat komt zelfs veelvuldig voor. In dat geval kan het bevoegd gezag de mededeling van de minister zonder gevolg laten. In de tweede plaats pas bij de vrijstelling wegens overwegende bedenkingen tegen de richting van het onderwijs (art. 5 onder b en art. 8 LPW) de aantekening het anders dan bij verhuizing of overgang naar het vervolgonderwijs doorgaans niet zal voorkomen dat de betrokken jongere op een school of instelling staat ingeschreven. Als dat namelijk het geval is kan er op grond art. 8, lid 2, Lpw geen geldig beroep op vrijstelling worden gedaan. Tenslotte is van belang in de gaten te houden dat met name toestemming voor vervangende leerplicht voor het bevoegd gezag van de school waar de betrokken jongere staat ingeschreven geen verrassing kan zijn omdat de school van inschrijving een belangrijke rol speelt in de procedure die aan de toekenning van vervangende leerplicht vooraf gaat. Bij toepassing van artikel 3a leidt die procedure er bovendien toe dat de jongere weliswaar geen volledig dagonderwijs meer volgt maar wel op de school ingeschreven blijft staan.

Verzuimmeldingen

Het nieuwe register onderwijsdeelnemers incorporeert eveneens het voormalige meldregister relatief verzuim. In het verlengde daarvan is ook het Besluit verzuimmeldingen met bijlage komen te vervallen. De verplichting van hoofden om verzuim te melden berust nog steeds op art. 21 en art. 21a Lpw. Art. 21 is alleen van toepassing op de scholen die buiten het bereik van de Wet register onderwijsdeelnemers vallen. De hoofden van die scholen doen hun verzuimmeldingen als van ouds rechtstreeks bij de leerplichtambtenaar van de woongemeente van de jongere. Art. 21a Lpw blijft voor alle andere scholen en instellingen de grondslag vormen voor het centraal melden van relatief verzuim. De in het eerste en tweede lid van dit artikel vervatte opdracht om verzuim, zo mogelijke met opgaaf van de reden van het verzuim aan de minister te melden is vervangen door de wettelijke vaststelling dat bij verzuim voor het betrokken hoofd de leveringsplicht ontstaat, bedoeld in art. 12, derde lid, van de Wet register onderwijsdeelnemers. Dat is de plaats in die wet waar is vastgelegd dat het hoofd verzuimgegevens aan het register moet aanleveren. Art. 21, lid 1,van het Besluit register onderwijsdeelnemers specificeert in samenhang met art. 14 van dat besluit deze verplichting. Uit die specificatie volgt dat het hoofd onder meer ook de vermoedelijke reden van het verzuim moet melden en moet melden of actie vanuit de gemeente (leerplichtambtenaar) gewenst is. De consequentie van deze doorverwijzing naar art. 12, lid 3, van de Wet register onderwijsdeelnemers is dat art. 21a Lpw niet langer kan gelden als grondslag voor de bestuurlijke boete die ingevolge art. 27, lid 2, Lpw aan hoofden kan worden opgelegd als zij in strijd handelen met art. 21a. Het in strijd handelen met het genoemde art. 12, lid 3, van de Wet register onderwijsdeelnemers is daarvoor in de plaats gekomen.